这一轮开放采用“顶层设计、局部试点和全国推进”，分三个层面展开：一是通过自贸试验区改革探索。二是全国及时复制推广，如工商登记改革、政府事中事后监管，进而形成全国统一的市场准入负面清单制度。三是政策制度的固化。

自贸试验区制度创新，试点外资准入前国民待遇加负面清单管理、服务业扩大开放、境外投资促进体系、政府事中事后监管模式等，其大背景是我国第四轮对外开放。新一轮对外开放有明确路线图和重大事项，这对我国未来发展有重大作用。

迄今的四轮对外开放

1978年改革开放迄今，我国已经历了三轮对外开放，每一轮对外开放，通过引进国际先进技术和管理方法，均促进了多年持续的快速发展。

第一轮对外开放（1978-1990年），历时12年，国门初开，试点引进外资，开展加工贸易，年均实际使用外资达到61亿美元。第二轮对外开放（1991-2001年），历时11年，邓小平南方谈话，特区先行扩大开放，建设深圳特区和浦东新区，上海等14个城市试点开放零售服务业，年均实际使用外资为489亿美元，有了显著提高。第三轮对外开放（2002-2012年），历时11年，中国加入WTO世界贸易组织，基于入世承诺，开放了服务贸易总协定160个服务行业中的约100个行业，年均实际使用外资829亿美元，对外投资快速增长。

2013年以来，我国进入第四轮对外开放。中央决策全面深化改革和构建开放型经济新体制，建设沪粤津闽四地自贸试验区，借鉴国际投资贸易规则，中美BIT投资保护协定进入实质性谈判等。

第四轮对外开放有三大背景：1.新投资贸易规则，如美国BIT投资保护协定范本（2012年），TPP跨太平洋战略伙伴关系等。2.我国对外投资迅速扩大。2002年我国对外直接投资仅27亿美元。2014年上升到1231亿美元，超过了实际使用外资1188亿美元。从结构看，2014年我国使用外资呈“技术型”，制造业占比重33%、房地产业占29%；对外直接投资呈“资金型”，租赁和商务服务业占39%、采矿业占19%。我国对外直接投资存量已达到8826亿美元，居全球第8。3.产业结构升级，服务业快速增长。2014年我国使用外资和对外直接投资中服务业的比重分别为65%和73.4%。服务贸易增长高于货物贸易增长成为趋势。

第四轮开放有不少新特点：1.新理念和新方法，如负面清单管理。负面清单是关于限制类和禁止类措施的列表，非列入即放开，如外资负面清单、政府权力清单等。基于负面清单，政府放宽前置审批，注重事中事后监管，形成新市场监管模式。2.扩大开放和提高透明度。服务业扩大开放，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。3.构建开放型经济新体制。开放型经济有别于原先的外向型经济。外向型经济以出口为导向，提高外向度，提高对外贸易额占国内生产总值的比重，增加外汇储备。开放型经济注重全球资源优化配置，要素有序自由流动，引进来与走出去相结合，培育国际经济合作新优势。

这一轮开放采用“顶层设计、局部试点和全国推进”分三个层面展开：首先，通过自贸试验区改革探索。上海自贸试验区率先试点，而后拓展到广东、福建、天津等地，南北呼应、互相验证。其次，全国及时复制推广，如工商登记改革、政府事中事后监管，进而形成全国统一的市场准入负面清单制度。最后是政策制度的固化，如《外国投资法》立法、中美BIT谈判、中欧BIT谈判、高标准自由贸易协定谈判，形成相关法律和国际协议。

自贸区制度创新的未来

2013年9月，上海自贸试验区率先开展制度创新，前后颁布了“外资负面清单2013版、2014版”。2015年4月扩区后，我国新外资政策呈“1+X”架构。“1”是沪粤津闽自贸试验区试行“负面清单2015版”，全国范围实施“外商投资产业指导目录2015版”；“X”是特定、小范围的制度试点。广东自贸试验区深入推进粤港澳服务贸易自由化，福建自贸试验区扩大对台服务贸易开放，包括通信、电信、商贸、建筑业、产品认证、工程技术服务、专业技术服务等7大领域，33条措施。天津自贸试验区重点探索融资租赁。

迄今为止，我国第四轮开放制度体系已经基本成型。上述开放政策全面反映了党的十八届三中全会《决定》有关对外资开放的内容。中央强调，制定外资政策是中央事权，要统一管理，防止外资政策“碎片化”倾向。

下一步如何深化改革，主要有四个方面：

进一步解决投资领域的新问题。如“宽口径”投资负面清单管理。国际上投资定义涵盖外国直接投资和外国间接投资。目前，自贸试验区主要探索外国直接投资的负面清单管理，外国间接投资（纯金融投资）如何推进负面清单管理，仍是个难点。再如，混业投资，如“互联网+”。混业投资对以国民经济行业分类为基础的政府管理模式产生了挑战。面对混业投资，适用哪个政策文件，如何统计和管理？还有，合同、信托等方式的投资。传统投资通常是资金投入和股权投资，现在可以信托和协议投资，如VIE（Variable Interest Entities）协议投资，以及投资的实际控制人问题等。

进一步推进服务业开放。服务业开放要解决好的问题有：一是服务业开放中的“大门开、小门关”。“大门”是指国家外资政策，“小门”是指行业许可、潜规则等。二是解决服务业开放的突出难点问题。例如，允许设立外商独资或合资医疗机构。外资医疗机构如何定价？医生资质如何认证？医疗保险能否支付患者费用？三是探索服务业开放的新运行机制。四是政府新监管机制。扩区后的自贸试验区，探索服务业扩大开放措施，应紧密结合国家需求，如金融服务业的开放、专业服务业开放以及配合中美BIT谈判开展试点等。

进一步完善权力清单和责任清单。政府权力清单和责任清单的作用，是理清政府、企业和市场三者关系。截至目前，今年4月上海浦东新区发布了权力清单、责任清单的1.0版，包括事项分别为6460项和1422项。上海市级部门下放了151项行政审批事项。预期年内浦东新区还将推出权力清单和责任清单2.0版本。同时，上海自贸试验区将推出首份“减权清单”。主要亮点是：没有行政许可的审批事项全部取消；市区两级依据规范性文件设定的行政权力争取率先取消；红顶中介（包括各类评估评审）全部取消和放开。

形成全国统一的市场准入负面清单制度。2015年9月，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。意见指出，市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在国内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等。意见指出，从2015年至2017年，在部分地区试行，积累经验、逐步完善，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

文/孙元欣 上海财经大学自由贸易区研究院副院长 来源：社会科学报

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