中国以后将如何区隔“直接当事国磋商谈判”与“东盟为维护南海的和平与稳定而采取的行动”？还有，南沙争端涉及“六国七方”，东盟发挥作用的界限在哪里？文莱是否与印尼一样仅仅参加海洋划界谈判？南沙岛礁归属与海洋划界谈判，与油气开发是否兼容？

在缅甸首都内比都8月初举办的东盟地区论坛系列会议期间，中国外长王毅就南海问题提出了一个“双轨思路”：有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。这种提法引发了国内外广泛的关注。那么，这种提法到底意味着什么？如何具体落实？是否还有进一步改进的空间？

双轨思路的第一点强调“争议”的“和平解决”应该通过“直接当事国”进行，这意味着中国在中沙（主要是黄岩岛）、西沙岛礁归属和/或海洋划界上，将坚持既往的双边谈判立场（即非直接当事国不得参加），而在南沙海域的岛礁归属和/或海洋划界上，可以接受多边谈判（南沙岛礁争端涉及5个声索国，如果仅仅是海洋划界，还要再加上印尼）。王毅外长没有再次强调双边谈判，可能意味着中国在解决南海争端问题上的立场从“双边谈判”转向了“双边+多边”。

双轨思路的第二点强调“南海的和平与稳定”应该“由中国和东盟国家共同维护”，而不是“由中国与东盟声索国共同维护”。 这意味着中国现在同意，东盟所有成员国可以而且应该在南海和平与稳定上发挥作用。而中国既往的立场是：南海争端只涉及四个东盟声索国，反对某些声索国把南海争端当做东盟整体与中国之间的双边议题。这一立场也被大部分东盟成员国所接受，尤其是在涉及西沙、中沙海域时。

在区域内的菲律宾与越南，以及区域外的美国与日本等国家的共同策动下，与2009年以前相比，南海问题正在往国际化的方向滑动，而且这一趋势还可能继续。这显然有违新一届中国政府“强化存在、管控分歧、扩大与东盟共同利益”的南海政策，而且，南海的和平与稳定已经成为东盟成员国共同关心的地区安全问题。故而，王毅讲话透露出来的信息是，中国政府似乎有意采取“以区域化来阻断全球化”的应对思路。这一新政策呼应了东盟的要求，有助于中国构建与东盟的“命运共同体”，并防止南海问题进一步国际化，尤其是阻止区域外大国直接干涉南海问题（美国在内比都会议前抛出的“冻结行动三建议”就是个显例）。

问题是，这一政策如何操作。即使是直接当事国只有两个的“981事件”与“黄岩岛僵局”，一样被东盟认为影响了地区安全。“981事件”发生不久东盟外长就发表声明表示对南海局势“严重关切”。中国外交部发言人华春莹的反应是：南海问题不是中国与东盟与中国之间的问题。那么，中国以后将如何区隔“直接当事国磋商谈判”与“东盟为维护南海的和平与稳定而采取的行动”？还有，南沙争端涉及“六国七方”，东盟发挥作用的界限在哪里？文莱是否与印尼一样仅仅参加海洋划界谈判？南沙岛礁归属与海洋划界谈判，与油气开发是否兼容？共同开发是否可以先期进行？对于油气开发中的争端，东盟发挥什么作用？

很可能，中国政府也不是没有意识到诸如此类的问题。王毅宣示“两轨思路”的场合不是中国-东盟外长会议，而是在会后举行的记者招待会上。这提示，“两轨思路”还没有被当做一个很正式的政策进行宣示。

无疑，“两轨思路”展示了新意，是中国推进南海争端解决的最新努力。但南海争端是个复杂的系统工程，还要有其他的措施配套，才能推进这个复杂系统的运转。为此，中国至少可以在以下几处发力：

在南海问题上从“模糊战略”转向“清晰战略”。东盟国家是中国的邻国，比中国弱小许多。他们对快速崛起的中国不可避免地会产生警惕、害怕心理 ，中国需要做的是增加他们的信任而非增进他们的害怕。而清晰战略正有助于他们消除担忧、增进信任。

东盟国家主张尽快制定“南海行为准则”，中国曾经的主张则是，对制定进程要有“合理预期”。随着中国-东盟命运共同体、21世纪海上丝绸之路、周边战略、自贸区升级版等概念的提出，深化中国-东盟关系、避免南海新争端的必要性不断提升。而制定“南海行为准则”既有助于管控争端行为也符合中国的长远利益，因此，中国可考虑给“合理预期”确定大致的时间表。这也是清晰战略的一部分。

最关键的是，中国宜把自己的历史性权利主张清晰化，然后加上《联合国海洋法公约》赋予的权利，从而构成中国关于解决南海争端的完整、可操作主张。“九段线性质”这一 难题也将在这个过程中得到解决。（本文发表在《世界知识》2025-08-05刊，作者：薛力）

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